A Educação de Jovens e Adultos (EJA), enquanto modalidade da educação básica inscrita no campo dos direitos, abrange diferentes etapas da formação escolar e constitui-se como espaço fundamental para garantir o acesso à educação de qualidade para sujeitos historicamente interditados do direito à educação básica. Discutir e dar visibilidade às políticas e às práticas exitosas nessa área favorece o fortalecimento de uma perspectiva democrática de sociedade e de educação, comprometida com a superação das desigualdades sociais e educacionais.

Inserido nesse horizonte, este artigo propõe-se a analisar o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), voltado à aquisição de livros destinados à EJA, refletindo sobre suas implicações no âmbito das políticas públicas educacionais. A abordagem situa o Programa Nacional do Livro Didático de EJA (PNLD-EJA) no contexto das políticas universais de distribuição de materiais didáticos para a educação básica, destacando seus potenciais impactos na democratização da produção e do acesso a recursos pedagógicos que dialoguem com as especificidades dos sujeitos da EJA e fortaleçam práticas educativas voltadas à formação crítica.

De acordo com os dados do Censo Escolar da Educação Básica de 2025 (Brasil, 2026), o Brasil registrou 2.252.069 matrículas na Educação de Jovens e Adultos. Desse total, 2.084.947 estudantes estavam matriculados em instituições públicas e 167.122 na rede privada, evidenciando a predominância expressiva da oferta pública nessa modalidade. Esses números reafirmam o alcance potencial das políticas públicas educacionais voltadas à EJA, sobretudo o alcance que o PNLD pode ter ao beneficiar a classe trabalhadora, majoritariamente matriculada na rede pública.

Nos últimos anos, entre 2021 e 2025, mantém-se a tendência de queda das matrículas na EJA. Ainda que o Censo Escolar de 2025 (Brasil, 2026) indique uma redução menos acentuada, o movimento de retração persiste, evidenciando o contínuo enfraquecimento da oferta presencial e a insuficiência das políticas públicas para assegurar o direito à educação. No conjunto das lutas pela existência da EJA nas redes públicas de ensino, o direito ao material didático assume centralidade. Nesse contexto, o PNLD pode desempenhar papel estratégico ao alcançar e beneficiar jovens e adultos matriculados na modalidade.

Este texto tem como objetivo contribuir para o debate sobre o PNLD EJA no contexto das políticas de livros didáticos. Para isso, contextualiza historicamente a produção de materiais didáticos para a EJA, problematiza a influência exercida pelo mercado editorial no processo de produção das obras do PNLD, destaca o peso das editoras internacionais na produção de livros didáticos no país e, por fim, tece considerações sobre os editais do PNLD voltados à EJA. Portanto, o presente artigo busca apreender o Programa Nacional do Livro Didático da EJA, no âmbito da educação básica, para além de suas formas imediatas e aparentes (KOSIK, 1976). Busca-se explicitar os interesses envolvidos e que atravessam sua formulação e implementação, compreendendo-o como uma manifestação de “um claro-escuro de verdade e engano” característico do mundo da pseudoconcreticidade, uma vez que “o fenômeno indica a essência e, ao mesmo tempo, a esconde” (KOSIK, 1976, p. 15).

Destaca-se que, por serem movidos pela lógica mercantil, os grupos empresariais editoriais tendem a demonstrar mais interesse por segmentos do PNLD que sejam mais rentáveis, o que não é o caso da EJA. Nesse contexto, o artigo realça o peso das editoras internacionais, verdadeiros conglomerados, na produção de livros didáticos no país. Na sequência, traz uma reflexão sobre os editais do PNLD para a EJA.

Além desta introdução e das considerações finais, o presente artigo está dividido em três seções: “A história da produção de materiais didáticos para EJA”, “O mercado editorial no PNLD” e “Considerações sobre os editais do PNLD-EJA (2012 e 2023)”.

A trajetória da Educação de Jovens e Adultos no Brasil revela um panorama complexo e multifacetado no que diz respeito à produção de materiais didáticos. Essa produção reflete os avanços e os retrocessos das políticas públicas educacionais, e também as disputas ideológicas e os interesses de diferentes segmentos da sociedade.

Segundo Mello, os materiais didáticos devem ser compreendidos como “[...] objetos multidimensionais e complexos que contêm aspectos ideológicos, visões de educação, currículo e métodos de ensino e aprendizagem” (MELLO, 2010, p. 26), o que demonstra seu papel estratégico na condução de projetos políticos e educacionais.

Desde a primeira Campanha de Educação de Adultos, iniciada em 1947, nota-se uma forte articulação entre o Estado e a sociedade civil para a elaboração de recursos pedagógicos. Destaca-se, nesse contexto, a cartilha Primeiro guia de leitura: ler (Brasil, 1956), considerada por Beisiegel (1984) como um marco da Campanha de Educação de Adolescentes e Adultos (CEAA), ainda que seu conteúdo fosse criticado por sua abordagem infantilizada.

Na mesma época, o Sistema Rádio Educativo (SIRENA), por meio da Rádio Nacional, lançou a Radiocartilha (COSTA; BRAZ; CAMARINHA, 1960), que, apesar de inovadora em termos de mídia, apresentava falhas pedagógicas. Como aponta Fávero (2005), a Radiocartilha apresentava problemas didáticos e era pedagogicamente inadequada para o público adulto, pois desconsiderava a diversidade regional e utilizava conteúdos infantilizados.

A década de 1960 foi marcada por intensas transformações sociais e políticas. Antes do golpe militar de 1964, o governo de João Goulart, com Darcy Ribeiro no Ministério da Educação (MEC), instituiu o Programa de Emergência, que buscava desenvolver materiais mais alinhados à realidade dos adultos. Exemplo disso foi a Cartilha ABC para adultos (Cruzada ABC, 1967), elaborada com o apoio da Confederação Evangélica do Brasil.

Paralelamente, movimentos sociais e culturais como o Centro Popular de Cultura (CPC) produziram materiais com forte influência da pedagogia de Paulo Freire. Um exemplo emblemático é a obra Uma família operária: manual de alfabetização para adultos e adolescentes (TRANCOSO, 1962), inspirada em experiências cubanas e que visava alfabetizar e “[...] ensinar não apenas a ler palavras, mas a ler o mundo através das palavras” (FÁVERO, 2007, p. 176).

Com o advento da ditadura empresarial-militar, a educação de adultos foi reorganizada sob a égide do Movimento Brasileiro de Alfabetização (MOBRAL). Inicialmente, o MOBRAL foi instituído com a finalidade de coordenar as ações de alfabetização de adultos em andamento no país. A partir da década de 1970, passou por uma reformulação e transformou-se em um amplo movimento de alfabetização com capilaridade nacional.

Nesse contexto, como observa Mello (2010, p. 80), “[...] o MEC reorganiza globalmente sua política do livro didático ao estabelecer um acordo com a Agência Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID)”, o que resultou na criação da Comissão do Livro Técnico e do Livro Didático (COLTED) e em parcerias com editoras privadas.

A redemocratização do país e a promulgação da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) trouxeram novos horizontes para a EJA. A Carta Magna reconheceu a educação como direito social e incentivou a formulação de políticas públicas voltadas à universalização do ensino. Nesse contexto, os Fóruns de EJA passaram a ter papel relevante, defendendo diretrizes curriculares baseadas na Educação Popular freiriana, influenciando, inclusive, a produção de materiais didáticos.

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (BRASIL, 1996) consolidou a EJA como parte integrante da educação básica, reafirmando seu caráter diferenciado. Posteriormente, as Diretrizes Curriculares Nacionais para a EJA, estabelecidas em 2000, reforçaram a responsabilidade do Estado na garantia de acesso, permanência e aprendizagem, reconhecendo a modalidade como uma forma de reparação histórica e de promoção da cidadania (Brasil, 2000).

Ainda assim, as primeiras décadas do século XXI foram marcadas por descontinuidades na produção de materiais. A ausência de políticas consistentes levou à fragmentação de iniciativas. A certificação passou a orientar a elaboração dos conteúdos, como no caso do Exame Nacional para Certificação de Competências de Jovens e Adultos (ENCCEJA).

Em paralelo, programas como o Alfabetização Solidária e o Recomeço atuaram na produção de materiais, muitas vezes em parceria com editoras privadas, como no caso da coleção “Viver, aprender”, que deixou de ser vinculada ao MEC e passou a ser publicada com o apoio de organizações não governamentais.

Diante desse cenário, o Programa Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovens e Adultos (PNLA), instituído em 2007, representa um marco na garantia do direito ao livro didático para esse público. Segundo a UNESCO (2008, p. 143), “[...] o PNLA teve o mérito de colocar em pauta o direito ao livro didático de jovens e adultos em processo de escolarização”, chamando a atenção do mercado editorial para as especificidades da EJA. Apesar de suas limitações, como a restrição à distribuição de livros apenas aos parceiros do Programa Brasil Alfabetizado, o programa adquiriu mais de 1,7 milhão de exemplares em sua primeira edição.

Portanto, a produção de materiais didáticos para a EJA, ao longo da história brasileira, evidencia um campo marcado por tensões entre políticas públicas, interesses do mercado editorial e concepções pedagógicas. Ainda que importantes avanços tenham sido alcançados, persiste o desafio de garantir a produção de materiais que contemplem, de forma crítica e emancipatória, as reais necessidades dos sujeitos jovens, adultos e idosos que buscam, por meio da educação, o exercício pleno de sua cidadania.

O Brasil figura como o terceiro maior comprador de livros didáticos no cenário internacional, sendo superado apenas pela China e pelos Estados Unidos, países que lideram as aquisições institucionais desse material. Essa posição revela a dimensão e a importância do PNLD, que, em 2023, distribuiu mais de 102 milhões de exemplares para as redes de ensino, a partir de um investimento público superior a um bilhão de reais (GARCIA; MELO, 2024). Trata-se de uma política pública de grande envergadura, voltada a disponibilizar obras didáticas, pedagógicas e literárias para as escolas de educação básica pública¹.

O mercado editorial tem na produção e na comercialização do PNLD um negócio rentável e significativo, que atrai investimentos substanciais de editoras nacionais e estrangeiras, bem como de outros países que investem em editoras nacionais².

Neste tópico, será visto como os interesses das editoras influenciam na viabilização do PNLD. Cabe ressaltar que, conforme Garcia e Melo (2024, p. 4), “Os livros didáticos representam produtos culturais complexos que se situam na interseção entre cultura, pedagogia e mercado editorial, inserindo-se também na economia e, por conseguinte, possibilitando uma ampla gama de estudos”.

É importante esclarecer quem compõe o chamado mercado editorial. Chama a atenção que são poucos os grupos que detêm esse mercado da educação. Conforme listou em 2020, a pesquisadora Célia Cassiano destaca:

De modo geral, a dinâmica dos editais PNLD pode ser assim resumida: inicialmente, é lançado um edital de convocação ou realizada uma audiência pública para discutir com a sociedade, as editoras e os demais interessados no programa. Em seguida, é divulgado um segundo edital contendo todas as diretrizes para a viabilização do programa. Finalmente, é disponibilizado um guia dos materiais aprovados, contendo todas as especificidades e as datas de início e término do programa.

Após a seleção das obras pelos professores, as escolas acessam o portal do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)³ para informar suas primeiras e segundas opções das obras escolhidas. Posteriormente, ocorre a negociação financeira entre o FNDE e as editoras, de acordo com o edital final específico. Em seguida, as editoras têm um prazo para produzir as obras negociadas e entregá-las aos centros de distribuição e captação do governo federal. Para concluir o processo do PNLD, as escolas recebem as obras selecionadas e negociadas com as editoras. Caso a escolha da escola não tenha sido adquirida pelo FNDE, são entregues as obras que tiveram maior aderência ao programa.

O PNLD tem sido tema de pesquisas no campo da Educação. Cassiano (2007) o analisa de forma crítica no que se refere aos aspectos da produção e da aquisição dos livros didáticos. Também no sentido crítico, o estudo da autora chama a atenção para aspectos importantes da produção do livro didático, os aspectos organizacionais e comerciais, que fazem parte da lógica da máquina administrativa do Estado. Assim, ocorreu

Essa lógica permite entrever a presença do mercado editorial, que influencia os processos de produção dos livros em relação a qualidade, quantidade e distribuição, e também no que tange à concepção de educação e à avaliação escolar. Outro fenômeno que se destaca é a aquisição de editoras nacionais por conglomerados internacionais, situação que predomina no Brasil atualmente. O Quadro 1, a seguir, demonstra a predominância das editoras internacionais hoje no mercado de produção de livros didáticos, enquanto as editoras nacionais ocupam um percentual modesto desse mercado.

Quadro 1

FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO
Programa Nacional do Livro e do Material Didático
PNLD 2021 Ensino Médio Valores Negociados por editora (livros impressos)
Editora	Projetos Integradores e Projeto de Vida - Objeto 1		Livros Didáticos - Objeto 2		Valor Total
	Tiragem	Valor	Tiragem	Valor
EDITORA MODERNA LTDA	5.769.519	R$45.916.809,65	27.773.621	R$218.988.234,50	R$264.905.044,15
EDITORA FTD S. A.	10.344.653	R$72.659.548,92	25.624.799	R$162.882.708,37	R$235.542.257,29
EDITORA ÁTICA S. A.	4.696.211	R$33.988.932,37	6.339.345	R$ 51.215.649,17	R$ 85.204.581,54
EDIÇÕES SM LTDA.	2.542.374	R$19.257.583,54	5.032.067	R$ 57.551.011,07	R$ 76.808.594,61
SARAIVA EDUCAÇÃO S. A.	2.408.026	R$18.550.113,21	6.168.043	R$ 52.843.827,87	R$ 71.393.941,08
EDITORA SCIPIONE S. A.	2.180.598	R$16.176.126,64	2.515.909	R$ 29.764.786,23	R$ 45.940.912,87
EDITORA DO BRASIL S. A.	1.353.801	R$13.672.526,21	2.193.275	R$ 29.442.653,34	R$ 43.115.179,55
TOTAL-GERAL	29.295.182	R$220.221.640,54	75.647.059	R$602.688.870,55	R$822.910.511,09

Fonte: BRASIL, 2015.

Como visto no quadro acima, as seis primeiras editoras posicionadas no ranking, apesar dos nomes conhecidos, são multinacionais⁴, e a editora brasileira melhor colocada vem apenas em sétimo lugar. Isso é devido ao fato de as editoras nacionais terem sido gradativamente compradas por conglomerados internacionais que, atualmente, dominam esse mercado e seus editais públicos.

A pesquisa de Cassiano (2007) demonstra que o PNLD é uma política pública nacional fortemente influenciada pelo mercado editorial oligopolizado. Ela afirma:

Uma das questões a que se refere a autora é o quanto esses oligopólios tendem a se interessar por segmentos do PNLD que consideram mais rentáveis, como o da educação infantil, do ensino fundamental (anos iniciais e finais) e do ensino médio, enquanto o PNLD EJA, por suas especificidades e menor volume de demanda de obras didáticas, não costuma ser considerado comercialmente atrativo para as editoras.

Além das problemáticas relativas à atuação e aos interesses dos oligopólios que atuam no mercado brasileiro, vale ressaltar que a maioria dos autores que produz materiais didáticos para as editoras é das regiões Sul e Sudeste do Brasil. Existe aí uma outra questão, relativa à representatividade regional, étnico-racial e de gênero, que é um outro tipo de influência no PNLD. Por consequência, a produção do conhecimento contido nos livros do PNLD para EJA é, também, influenciada tanto pelo perfil dos autores quanto pelas políticas públicas que procuram realçar o aspecto comercial do PNLD para as editoras.

A seguir, o artigo trará uma discussão a respeito dessa influência, com base na análise dos dois últimos editais do PNLD para a Educação de Jovens e Adultos.

O objetivo deste tópico é analisar os editais do PNLD para a aquisição de obras didáticas destinadas a estudantes e professores da EJA. Cabe ressaltar a influência das editoras que concretizam a produção dos materiais didáticos para a EJA a partir do PNLD, pois, apesar de seguirem os editais do programa, que norteiam sua viabilização, orientam-se pela produção dos livros como negócio e mercadoria e, em geral, o atendimento das necessidades e das especificidades de docentes e discentes da EJA não é priorizado.

Em 2007, foi criado o Programa Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovens e Adultos (PNLA). Posteriormente, em 2009, esse programa foi integrado ao PNLD-EJA, com a sua criação em 2009. O PNLD-EJA significou um avanço diante da ausência de editais voltados para esse segmento até então, embora a maioria dos materiais avaliados pelo edital fosse de baixa qualidade. Além disso, as editoras, apesar de seguirem os editais do PNLD, em geral não priorizam as necessidades da educação básica e da EJA, refletindo uma abordagem genérica de mercado que, muitas vezes, diverge dos interesses educacionais.

O PNLD, em vigência desde 1985, é responsável pela seleção dos materiais didáticos utilizados na rede pública de todo o país, e os livros são escolhidos em média a cada três anos, antes de ocorrer uma nova seleção. Em cada programa, os professores selecionam livros para um segmento específico do ensino, conforme os editais do FNDE. Entretanto, é importante ressaltar que os editais para EJA não possuem a mesma regularidade que os editais para outros segmentos da educação básica: o penúltimo edital específico para EJA foi lançado em 2012 e o último foi lançado apenas em 2023, até a data da elaboração deste artigo.

Além desse intervalo de quase uma década, que já indica uma disparidade no tratamento dado à EJA no PNLD, há outras questões que merecem ser observadas nos dois editais (2012 e 2023), especialmente no que diz respeito aos mecanismos que orientam o processo de produção de livros didáticos. É o que será feito a seguir, a partir da análise dos Editais de Convocação nº 02/2012 (BRASIL, 2012) e nº 02/2023 (BRASIL, 2023a).

Quanto ao Edital nº 02/2012, verificou-se que ele envolve todos os segmentos da EJA, enquanto o PNLD dos outros segmentos da educação básica tem editais separados e específicos: um para educação infantil, um para ensino fundamental nos anos iniciais, um para ensino fundamental nos anos finais e outro apenas para ensino médio. Esse tratamento tão amplo dado à EJA pode acarretar a produção de obras que não atendam às suas especificidades.

Parece que essa organização favorece as editoras, pois permite que todos os segmentos sejam reunidos em um único edital, tornando o volume de vendas das obras destinadas à EJA mais atraente e lucrativo para as editoras e para as empresas privadas. Essa afirmação pode ser comprovada ao se analisar a compra de livros pelo FNDE no edital da EJA de 2012, com ano de atendimento em 2014, em comparação com os demais segmentos no mesmo período, conforme demonstrado no Quadro 2 a seguir.

Quadro 2

FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO - FNDE PROGRAMA NACIONAL DO LIVRO DIDÁTICO - PNLD Evolução de livros didáticos e não didáticos - 2011 a 2014
Ano de aquisição	Ano de atendimento	Alunos beneficiados	Escolas beneficiadas	Exemplares	Investimento*	Atendimento
2012	PNLD 2013	24.304.067	47,056	91.785.372	751.725.168,04	Fundamental: 1º ao 5º ano
			50,343			Fundamental: 1º ao 5º ano
		8.780.436	21,288	40.884.935	364.162.178,57	Ensino médio
		33.084.503		132.670.307	1.115.887.346,61	Total
2012	PNLD EJA 2013	1.487.953	27,008	4.692.543	62.113.453,87	Educação de Jovens e Adultos: ensino fundamental
		1.487.953	27,008	4.692.543	62.113.453,87	Total
2013	PNLD 2014	23.452.834	46,962	103.229.007	879.828.144,04	Fundamental: 1º ao 5º ano
			50,619			Fundamental: 6º ao 9º ano
		7.649.794	19,243	34.629.051	333.116.928,96	Ensino médio
		31.102.628	116,824	137.858.058	1.212.945.073,00	Total
2014	PNLD EJA 2014	4.758.832	32,864	14.951.374	169.745.724,94	Educação de Jovens e Adultos: ensino fundamental e médio
		4.758.832	32,864	14.951.374	169.745.724,94	Total
2014	PNLD 2015	11.032.122	47,225	25.454.102	203.899.968,88	Fundamental: 1º ao 5º ano
		10.774.529	51,762	27.605.870	227.303.040,19	Fundamental: 6º ao 9º ano
		7.112.492	19,363	87.622.022	898.947.328,29	Ensino médio
		28.919.143		140.681.994	1.330.150.337,36	Total

* Valor gasto com aquisição e distribuição

Analisando o Quadro 2, que contém os dados estatísticos fornecidos pelo site do FNDE, podem ser observadas várias informações sobre a aquisição dos materiais fornecidos no PNLD, entre elas, o número de alunos atendidos e de escolas beneficiadas, o quantitativo de materiais distribuídos e o investimento feito para cada segmento da educação básica.

Os dados sobre investimento referem-se ao volume de compra por segmento e obras (exemplares), com base nas quais as editoras, em grande parte multinacionais, vão atuar no rentável mercado do PNLD. No quadro, observa-se que o total de vendas das editoras no ano de atendimento 2014 para o PNLD-EJA do ensino fundamental ao ensino médio foi de R$ 169.745.742,94, enquanto, no mesmo ano de atendimento, foram pagos às editoras R$ 1.212.954.073,00, referentes à produção de obras para o período do ensino fundamental ao ensino médio da modalidade regular. Uma vez que o volume de vendas para o PNLD-EJA é menor, cabe refletir até que ponto as editoras garantem o atendimento às necessidades e às complexidades da EJA, que requer equipes com olhar e experiência nessa modalidade.

Outra reflexão a ser feita é sobre o papel do Estado com o PNLD e com a EJA. Cabe ao Estado criar mecanismos e soluções, por meio de políticas públicas, para garantir o atendimento às necessidades dos dois segmentos na modalidade EJA. Seria uma ilusão achar que as editoras, com sua visão comercial e sua perspectiva de mercado, preocupam-se em solucionar tais problemas.

Também chama a atenção, no edital do ano de 2012, a parte sobre a caracterização das obras, que consta no item 3. Este item orienta a composição dos manuais para alunos e educadores quanto ao currículo e às legislações que regem a educação básica e as particularidades da EJA. No subitem 3.1, destaca-se que:

Com a inclusão desse item, as obras passam obrigatoriamente a ter componentes curriculares mínimos para a EJA, sem prejuízo de outros que possam contribuir para a formação dos alunos, em cada uma das etapas, conforme preveem as Diretrizes Curriculares para a Educação de Jovens e Adultos.

Devem atender ao que estabelecem as Leis nº 10.639/03 (BRASIL, 2003a) e nº 11.645/08 (BRASIL, 2008), com o estudo da história e da cultura afro-brasileira e indígena; a Lei nº 10.741/03 (BRASIL, 2003b), com o Estatuto do Idoso; a Lei nº 9.795/99 (BRASIL, 1999), com a Política Nacional de Educação Ambiental; a Lei nº 9.503/97 (BRASIL, 1997), que trata da Educação para o Trânsito; o Decreto nº 7.037/09 (BRASIL, 2009a), referente ao Programa Nacional de Direitos Humanos; a Lei n 11.947/09 (BRASIL, 2009b), com a Educação Alimentar e Nutricional; a Lei nº 11.525/07 (BRASIL, 2007b), que trata dos direitos das crianças e dos adolescentes, tendo como diretriz a Lei nº 8.069/90 (BRASIL, 1990), com o Estatuto da Criança e do Adolescente.

Esses temas deverão ser tratados transversal e integralmente, permeando todo o currículo no âmbito dos demais componentes curriculares. O edital é amparado pelas legislações que norteiam a educação básica, e a EJA é uma modalidade da educação básica.

Observa-se que, apesar de estarem contemplados conteúdos relativos à cultura afro-brasileira e indígena e aos direitos humanos, o edital não contempla explicitamente conteúdos que abordem a diversidade de gênero e sexualidade de estudantes LGBTQIAPN+⁵ que fazem parte da EJA. Essa é uma lacuna verificada no edital do PNLD-EJA 2012 (BRASIL, 2012).

Após uma década sem convocação do PNLD-EJA, foi lançado o Edital de Convocação nº 02/2023 - CGPLI, voltado ao processo de inscrição e avaliação de obras didáticas para o PNLD-EJA 2025-2028 (BRASIL, 2023a). Sua retificação foi realizada em de 05 de junho de 2024, Edital consolidado nº 02/2023 - CGPLI - PNLD-EJA 2026-2029 (BRASIL, 2023b). Nesse edital, observa-se que o tratamento dado à EJA ainda não é o mesmo dado a outras modalidades da educação regular. Porém, percebe-se que ele foi organizado separadamente para ensino fundamental, representando um tímido avanço para PNLD-EJA.

O edital de 2023 também apresenta considerações relevantes no que tange à legislação educacional. No Anexo III, observa-se a menção ao Parecer CNE/CEB nº 11/2000 (BRASIL, 2000), o qual estabelece as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação de Jovens e Adultos. Esse parecer é citado tanto no edital de 2012 quanto no de 2023, evidenciando sua importância normativa e pedagógica. Dada sua relevância, veja-se, a seguir, um trecho representativo do referido documento:

Esse parecer, do relator Carlos Roberto Jamil Cury, norteia a EJA e organiza seu conceito e suas funções, bem como suas bases legais e suas referências pedagógicas e didático-metodológicas. Considerando que a BNCC de 2017 fala da educação básica, mas não menciona a EJA, essa citação no edital é especialmente relevante e constitui um avanço.

Outro avanço observado nesse novo edital é que ele menciona explicitamente populações em vulnerabilidade social que fazem parte do universo da EJA, reparando a lacuna mencionada no edital anterior: Edital nº 02/2012 - CGPLI (BRASIL, 2012), voltado para a alfabetização ou o ensino médio para jovens e adultos. O Edital nº 02/2023 - CGPLI, direcionado ao ensino fundamental em seus anos iniciais e finais, avançar nesses aspectos, por:

Questões contemporâneas ligadas ao mundo do trabalho são, também, agora mencionadas explicitamente no edital, tais como: escravidão, servidão, trabalho assalariado, precarização do trabalho e trabalho análogo à escravidão etc. Isso representa, sem dúvida, mais um avanço no PNLD-EJA, uma vez que seus públicos principais se encontram, muitas vezes, nessas situações.

Finalmente, outro aspecto a ser ressaltado no edital tem relação com a adequação e a qualidade gráfica e didática do material a ser produzido, que deve levar em conta as necessidades específicas de seus públicos. Isso representa também um grande avanço, na medida em que atende uma antiga reivindicação dos Fóruns de EJA, como mencionado no início do artigo. Assim, encontra-se no anexo III a seguinte formulação:

O edital de 2023, com seu anexo III, representa um avanço para EJA, contudo, ainda há que se observar nele uma lacuna importante: a produção didática da EJA requer profissionais que entendam do universo multifacetado da Educação de Jovens e Adultos. Não há no edital nenhuma menção à necessidade de os autores das obras terem uma formação em EJA para a produção delas.

Sem isso, fica a cargo das editoras adotarem ou não mão de obra especializada e com um olhar específico para a EJA ou simplesmente adotar autores conceituados de outros segmentos da educação básica para essa produção, tendo em vista que a modalidade não representa um nicho editorial com volumes de vendas tão substanciais como o dos demais segmentos, conforme visto no Quadro 2.

Seguindo com a análise comparativa dos editais, pode-se dizer que as mudanças refletem a evolução das políticas educacionais no Brasil, incorporando novas teorias tecnológicas, maior rigor nas avaliações, uma abordagem ampliada na acessibilidade e questões sobre o mundo do trabalho e a população em vulnerabilidade social.

Os editais do Programa Nacional do Livro e do Material Didático para a Educação de Jovens e Adultos estabelecem os critérios para a seleção e a distribuição de materiais didáticos destinados a essa modalidade de ensino. A comparação entre os editais de 2012 e 2023 revela avanços significativos na estrutura, na composição didática e na inclusão de tecnologias, ao mesmo tempo que impõe novos desafios para sua implementação. Veja-se o Quadro 3, a seguir.

Quadro 3

Critério	Edital PNLD EJA 2012	Edital PNLD EJA 2023
Base jurídica	Lei nº 8.666/1993, Parecer CNE/CEB nº 11/2000. Constituição Federal, LDB (Lei nº 9.394/1996)	Lei nº 8.666/1993, Parecer CNE/CEB nº 11/2000. Constituição Federal, LDB (Lei nº 9.394/1996)
Órgãos responsáveis	FNDE e SEB/MEC	FNDE, SEB/MEC e Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão (SECADI)
Abrangência	Ensino fundamental (1º e 2º segmentos) e ensino médio	Ensino fundamental (1º e 2º segmentos) com maior detalhamento
Formato das obras	Apenas impressas	Impressas e digitais interativas
Critérios de avaliação	Qualidade pedagógica e didática	Qualidade pedagógica, inclusão, acessibilidade e interatividade
Uso de tecnologia	Não havia exigência específica	Exigência de versões digitais interativas
Critérios de acessibilidade	Poucas diretrizes específicas	Requisitos rigorosos (EPUB, HTML, audiolivros)
Mecanismos de controle de qualidade	Simples, baseado em amostras	Controle mais rigoroso, análise detalhada

Fonte: Elaboração própria.

O edital de 2023 estabelece critérios mais claros para a acessibilidade e a inclusão de pessoas com deficiência, garantindo materiais acessíveis em diversos formatos. Quanto à integração tecnológica, a exigência de versões digitais interativas representa algo positivo, permitindo maior dinamismo no material.

Na seleção de materiais, os novos critérios de avaliação evitam plágios e imprimem maior rigor na escolha das coleções didáticas. No que diz respeito à expansão da cobertura, o edital de 2023 contempla as redes públicas e as instituições comunitárias, confessionais e filantrópicas sem fins lucrativos conveniadas com o governo.

O edital de 2023 elevou o nível de exigência burocrática para os fornecedores. Embora isso possa reduzir riscos de fraude, também dificulta a participação de pequenas editoras e da produção bibliográfica regional, favorecendo as grandes editoras e, consequentemente, a expansão dos oligopólios educacionais no Brasil. Os editais de 2012 e 2023 revelam mudanças significativas em termos de critérios pedagógicos, inclusão de novas tecnologias e composição didática. O Quadro 4, a seguir, esclarece alguns desses critérios.

Quadro 4

Critério	PNLD EJA 2012	PNLD EJA 2023
Segmentação	Definição tradicional por disciplinas	Organização por áreas do conhecimento e práticas integradas
Formato das obras	Livros impressos para aulas e professores	Obras impressas e digitais-interativas (PDF interativo, EPUB, HTML5)
Material para professores	Manual do professor impresso	Manual do professor impresso e digital, com interatividade
Inclusão digital	Sem menção a materiais digitais	Forte ênfase em interatividade e acesso digital
Acessibilidade	Poucas diretrizes específicas	Requisitos rigorosos para formatos acessíveis (ex.: audiolivros, leitores de tela)
Critérios de avaliação	Ênfase na abordagem tradicional de conteúdo	Ênfase na integração curricular, contextualização e diversidade de formatos
Ciclo de vida do livro	Predominância de materiais reutilizáveis	Equilíbrio entre materiais consumíveis e reutilizáveis para alunos e ​professores
Plágio e inteligência artificial	Não chegou	Rejeição explícita de conteúdos gerados por IA sem atribuição

Fonte: Elaboração própria.

Investigando a composição didática, foram observados pontos positivos no edital 2023. Um deles é a maior contextualização pedagógica, com uma mudança para áreas do conhecimento, favorecendo abordagens interdisciplinares mais alinhadas com as diretrizes curriculares da EJA. Outro é a adoção de tecnologias digitais: a exigência de versões digitais e interativas amplia o acesso ao conteúdo, promovendo equidade educacional. E um terceiro diz respeito à inclusão e à acessibilidade, assim, a obrigatoriedade de formatos acessíveis atende melhor às necessidades de estudantes com deficiência, tornando o material mais inclusivo.

O edital de 2023 apresenta aspectos que merecem atenção crítica. A complexidade das exigências, especialmente a obrigatoriedade de múltiplos formatos de materiais, impõe desafios técnicos e financeiros significativos, sobretudo para pequenas editoras e autores independentes, o que pode comprometer a diversidade de vozes e propostas pedagógicas. Outro ponto sensível refere-se à sustentabilidade: o equilíbrio entre livros consumíveis e reutilizáveis precisa ser mais bem planejado, de modo a evitar o desperdício de recursos e minimizar impactos ambientais.

O edital de 2023 reflete uma modernização na política de livros didáticos, incorporando avanços tecnológicos e pedagógicos. No entanto, a transição para um modelo mais digital exige infraestrutura adequada para garantir que todos os alunos da EJA tenham acesso a esses materiais. Além disso, as exigências mais rigorosas podem aumentar os desafios logísticos para fornecedores e educadores.

O Edital PNLD EJA 2023 apresenta abordagem de temas como trabalho, agenda da não violência contra a mulher, territórios e culturas indígenas e questões de gênero da população LGBTQIAPN+, mas também possui limitações que podem comprometer uma abordagem mais efetiva e transformadora. A seguir, serão destacados alguns pontos.

O edital reconhece a centralidade do trabalho na vida dos estudantes da EJA e propõe abordagens sobre a divisão social do trabalho, a remuneração e a exploração. Quanto aos direitos trabalhistas e à luta por condições dignas, propõe reflexões sobre a precarização e o trabalho análogo à escravidão.

Ressalta-se que há algumas fragilidades no documento analisado. Embora ele reconheça o impacto da precarização do trabalho, não apresenta diretrizes específicas que orientem uma formação crítica voltada à construção de alternativas ao modelo vigente de exploração e expropriação. Além disso, observa-se uma incipiente problematização das intersecções entre trabalho e outros marcadores sociais, como raça e gênero, o que limita a compreensão mais ampla e aprofundada das desigualdades que atravessam as experiências dos sujeitos no mundo do trabalho.

Embora o edital apresente reflexões sobre a inserção das mulheres no mercado de trabalho, sobre a luta feminista por igualdade de gênero e sobre a necessidade de combater o machismo, o tratamento da questão de gênero revela-se genérico e limitado. O texto não aprofunda os desafios específicos enfrentados pelas mulheres negras e indígenas, cujas realidades são atravessadas por múltiplas formas de opressão.

Na sequência, ainda que o edital mencione as pessoas com orientações sexuais e identidades de gênero diversas - LGBTQIAPN+ - e trate da temática de gênero, bem como da necessidade de combater a homofobia e a transfobia, observa-se a ausência de diretrizes concretas sobre como o material didático pode contribuir para a reflexão crítica da totalidade social, para a promoção da representatividade e da igualdade. Além disso, faltam mecanismos claros de monitoramento e avaliação para garantir que essas diretrizes sejam, de fato, implementadas nos materiais didáticos.

Considerando a EJA como modalidade da educação básica ancorada no campo dos direitos, é preciso reconhecer sua importância na garantia de acesso à educação de qualidade para sujeitos historicamente marginalizados. A análise do PNLD-EJA, à luz das políticas públicas universais de distribuição de materiais didáticos, permite evidenciar os desafios e as potencialidades dessa política na democratização do acesso a recursos pedagógicos. Ao reconhecer as especificidades da EJA e sua centralidade na luta pela superação das desigualdades educacionais, destacam-se as práticas e as políticas que contribuem efetivamente para a construção de uma educação democrática.

O PNLD-EJA, apesar de suas contradições, configura-se como potencial política pública exitosa, na medida em que contribui para a democratização do acesso a livros a trabalhadores jovens e adultos que estudam, a partir de uma perspectiva democrática e comprometida com o acesso ao conhecimento sistematizado. Assim, a relevância deste estudo residiu em desvelar a correlação de forças que atravessa os editais e as editoras, evidenciando tanto a articulação hegemônica quanto as disputas em torno da exploração da produção de coleções didáticas como um nicho de mercado, no contexto da atual conjuntura educacional brasileira.

A produção de materiais didáticos para a Educação de Jovens e Adultos atravessa a história da EJA. Pode-se considerar que, para compreender as relações entre a EJA e o PNLD, é importante considerar a trajetória histórica dessa modalidade da educação básica no âmbito da história da educação no Brasil. Destaca-se que, desde as campanhas do final da década de 1940 até hoje, o Estado teve um importante papel nessa produção. Se, por um lado, não se pode desconsiderar a relevância para a educação pública de um programa como o PNLD, por outro, também não se pode secundarizar o atraente negócio que representa na atualidade.

O governo federal é o maior comprador nacional das editoras de materiais didáticos. Para a EJA, é muito importante ser incluída nos programas universais da educação como livros, merenda, transporte etc., mas, também, manter o olhar crítico sobre uma produção homogeneizada desses livros didáticos no PNLD-EJA.

Este artigo aponta para a necessidade de enfrentar os desafios da EJA e do PNLD-EJA. Destaca-se, pois, a necessidade de políticas educacionais e materiais didáticos que atendam às especificidades dos estudantes da EJA e suas mediações (de classe, raça, linguagem, cultura, grupo, gênero etc.) de forma adequada. Por isso, é fundamental enfatizar a necessidade de políticas públicas que considerem, de fato, a EJA enquanto modalidade. Nesse contexto, ressalta-se a importância de garantir, junto com o acesso à escolarização, o acesso a materiais didáticos de qualidade, para disponibilizar aos estudantes da EJA.

Este estudo abordou questões relativas aos processos de produção das obras e dos editais que compõem o PNLD, realçando o papel das editoras e dos autores na construção desses materiais didáticos. Reafirma-se, aqui, o direito ao livro didático de jovens e adultos em processo de escolarização. E foi ressaltada a importância de compreender a EJA como uma modalidade da educação básica com objetivos específicos e diferenciados.

Isso justifica a discussão sobre o mercado editorial no Brasil e a diversidade de autores envolvidos no processo de criação de conteúdo do PNLD-EJA, pois leva a refletir sobre o tipo de conhecimento produzido. É relevante observar que os autores, muitas vezes, estão alinhados com os interesses das editoras, que, no Brasil, são predominantemente multinacionais, o que pode impactar na adequação dos materiais às necessidades da EJA.

O Estado tem responsabilidade sobre a qualidade dos materiais didáticos por meio dos editais do PNLD, orientando as editoras a disporem de profissionais que compreendam as complexidades da EJA. No entanto, dado que a Educação de Jovens e Adultos não é um segmento suficientemente atrativo para as editoras comerciais, o Estado também deve intervir na produção desses materiais, buscando, ao mesmo tempo, integrar saberes produzidos pelos povos originários e pelas classes populares, a fim de que atendam às reais necessidades dos jovens e adultos da classe trabalhadora brasileira que compõem o público da EJA.